MiSRaR Manual Mitigacao - Page 1 - 2 Região de Segurança South-Holland South Países Baixos www.vrzhz.nl Município de Tallinn Estónia www.tallinn.ee/eng Fundação Euro Perspectives Bulgária http://www.europerspectives.org Província de Forlì-Cesena Itália www.provincia.fc.it Região de Epirus Grécia www.php.gov.gr Município de Mirandela Portugal www.cm-mirandela.pt Município de Aveiro Portugal www.cm-aveiro.pt 3 Cólofon Todos os direitos reservados. Projeto MiSRaR, www.misrar.eu Dordrecht, Países Baixos, setembro 2012. Esta é uma publicação conjunta da Região de Segurança South-Holland South, do Município de Tallinn, da Fundação Euro Perspectives, da Província de Forlì-Cesena, da Região de Epirus, do Município de Mirandela e do Município de Aveiro. A Região de Segurança South-Holland South é chefe de fila do projeto MiSRaR: Antoin S. Scholten, presidente do comité de gestão Peter L.J. Bos, diretor geral Nico van Os, gestor do projeto MiSRaR Autor: Ruud Houdijk Houdijk Consultancy The Netherlands ruud@houdijkconsultancy.eu Publicado nas seguintes línguas: Búlgaro, Holandês, Inglês, Estónio, Grego, Italiano e Português. 4 | Índice Prefácio 5 1. Introdução 6 2. Princípios de mitigação 10 3. Iniciar processos de mitigação 15 4. Avaliação de riscos 23 5. Avaliação das capacidades 36 6. Elaborar um plano de mitigação 43 7. Financiamento de mitigação 48 8. Lóbi e advocacia 53 9. Monitorização e execução 61 10. Avaliação e feedback loop 64 11. Recomendações MiSRaR 66 Epílogo 72 Notas 73 Literatura 74 Visão geral dos participantes 75 Contactos 77 5 | Prefácio “ A perspetiva de iniciar um projeto europeu com sete parceiros diferentes foi emocionante mas, no final, mostrou ser uma experiência única para todas as pessoas envolvidas.” Nico van Os, gestor geral do projeto MiSRaR // Safety Region South-Holland South, Países Baixos m 2009, sete governos locais, regionais e provinciais da União Europeia juntaram forças para alcançar um objetivo ambicioso: melhorar e estruturar processos de mitigação de riscos no ordenamento do território, não só nas suas próprias áreas, mas em toda a União Europeia. A sua abordagem consistiu na partilha de conhecimentos, experiências práticas e boas práticas entre si e em disponibilizar as lições daí resultantes a toda a UE. Para tornar isto possível, os sete parceiros candidataram-se a uma contribuição para cofinanciamento pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) através do programa INTERREG IVC. Alguns dos parceiros tinham experiências anteriores com projetos europeus, enquanto outros não. Para eles, a perspetiva de iniciar o projeto não só foi um desafio, como também foi um pouco avassalador. Contudo, quando se deu início ao projeto, a cooperação internacional mostrou-se tão valiosa e produtiva que todos os envolvidos depressa se tornaram numa equipa muito próxima e sólida. Agora, no verão de 2012, o chamado projeto MiSRaR está prestes a terminar. Neste manual irá encontrar os resultados de dezasseis seminários MiSRaR e a partilha de mais de uma centena de experiências práticas. Esperamos que venha a ser útil para outros governos dentro da UE, assim como para a cooperação internacional e a partilha de conhecimentos. A equipa MiSRaR gostaria de agradecer ao FEDER e ao programa INTERREG IVC por tornarem o projeto MiSRaR possível. Ao fazê-lo provaram o valor da cooperação europeia. A equipa MiSRaR E 6 1Introdução “O intercâmbio estrutural de conhecimento é de extrema importância. O progresso dos povos europeus através da aprendizagem transfronteiriça é uma das essências da União Europeia” Antoin Scholten, Presidente da Câmara de Zwijndrecht // Safety Region South-Holland South, Países Baixos 1.1 A importância da atenção adequada para os riscos vida quotidiana dos cidadãos europeus é ameaçada por vários riscos naturais e de segurança provocados pelo homem (man-made). Os desastres naturais, grandes e pequenos, tais como incêndios florestais, inundações e movimentos de vertente, são um fenómeno anual recorrente dentro da União Europeia. A ocorrência de outros desastres naturais, como terramotos e erupções vulcânicas, é menos frequente, mas muito provável a longo prazo e com consequências potencialmente catastróficas. Os riscos tecnológicos também estão sempre presentes. Incidentes com a produção, utilização, armazenagem e transporte de materiais perigosos representam um risco significativo para todos os Estados-Membros da UE. Os governos locais, regionais e nacionais dentro da UE têm responsabilidade pela proteção máxima dos cidadãos europeus contra riscos de integridade física e de segurança. Como apoio, a UE implementou diversas diretrizes, como a recente diretiva SEVESO-III (2012/18/UE)1 sobre os riscos de segurança externa das indústrias que lidam com substâncias perigosas e a diretiva sobre riscos de inundação (2007/60/EG)2. Para os anos de 2007 a 2013, a Comissão Europeia considera a prevenção de riscos de segurança externa uma das principais prioridades políticas. Esta é uma escolha lógica. Nos últimos anos os prejuízos económicos devido a desastres e incidentes graves aumentaram consideravelmente dentro da UE. A explicação não está só no número mais elevado de ocorrências, mas também no maior valor económico dos territórios afetados.3 A densidade populacional nas áreas urbanas está a aumentar, o que gera a necessidade de maior ocupação e desenvolvimento territorial. A consequência é um número crescente de pessoas, edifícios e infraestruturas vitais na proximidade imediata de riscos provocados pelo homem (man-made) e, muitas vezes também dentro de áreas potencialmente afetadas por desastres naturais. Para além disto, devido à esperada alteração climática, a probabilidade e o impacte económico de riscos, tais como inundações, incêndios florestais, condições climáticas extremas e doenças infeciosas tendem a aumentar ao longo da próxima década. A 7 1.2 O projeto MiSRaR ara uma prevenção e redução adequadas das infrações à segurança de riscos sobre os interesses vitais da sociedade europeia, é importante, tanto quanto possível, partilhar e desenvolver conhecimentos e experiências dos organismos públicos responsáveis. A configuração de riscos específicos de (territórios dentro) dos Estados-Membros da UE pode diferir, mas os princípios subjacentes de mitigação são comparáveis. Através da aprendizagem de boas práticas e experiências de outros, os organismos públicos dentro da UE devem ser capazes de melhorar a sua abordagem local sobre a gestão de riscos. Simultaneamente, isto ajuda a concretizar um certo grau de convergência e uniformidade da estrutura da gestão de riscos dentro da EU, o que auxilia não só na implementação da legislação da UE, mas também na coordenação das políticas de segurança entre os Estados-Membros e as regiões adjacentes. Sete parceiros de seis países da UE uniram forças para partilhar conhecimento e experiências sobre a gestão de riscos de segurança física, especificamente através do ordenamento do território e a conceção de estratégias de mitigação. O projeto Mitigating Risks in European Regions Relevant Spatial and Towns (MiSRaR) é cofinanciado pelo FEDER e tornado possível pelo programa INTERREG IVC. São participantes neste projeto: - Região de Segurança South-Holland South, Países Baixos (chefe de fila) - Fundação Euro Perspectives (EPF), Gabrovo, Bulgária - Município de Aveiro, Portugal - Município de Mirandela, Portugal - Município de Tallinn, Estónia - Província de Forlì-Cesena, Itália - Região de Epirus, Grécia O MiSRaR aborda o assunto da mitigação de riscos através da segurança multicamada em geral e da inclusão da avaliação de riscos e da gestão de riscos no ordenamento do território em particular. O objetivo do projeto consistia em permitir aos profissionais no campo da gestão de riscos aprender com as experiências de outras partes da Europa. Durante os três anos do projeto foram organizados uma conferência de abertura e uma conferência de encerramento (por parceiro) e dezasseis seminários temáticos. Cada seminário temático lidou com uma das fases do processo de mitigação. Durante esses seminários foram compartilhados conhecimentos e experiências. Os peritos dos parceiros tiveram a oportunidade de apresentar os seus próprios conhecimentos a respeito do processo de mitigação e de tipos específicos de riscos. Por exemplo, têm sido debatidos incêndios florestais, inundações, movimentos de vertente, condições meteorológicas extremas e riscos de produção, armazenagem e transporte de substâncias perigosas. Os parceiros partilharam os resultados dos seminários dentro da sua rede local de parceiros de gestão de riscos. Após cada seminário, os parceiros organizaram reuniões locais com os seus parceiros de gestão de riscos para divulgar os resultados e preparar o próximo seminário. Portanto, o MiSRaR não só reforça a criação de uma P 8 rede de mitigação europeia, mas também reforça o trabalho em rede (networking) e a cooperação ao nível local e regional dos participantes. Para possibilitar uma partilha ampla da lições adquiridas dentro da UE, os resultados do projeto são apresentados em três brochuras e neste manual. Aqui, com base nas experiências dos parceiros participantes e tendo em conta os regulamentos relevantes da UE, são descritas as etapas do processo de gestão e mitigação de riscos, com conselhos práticos. Também são disponibilizadas as boas práticas dos parceiros participantes no sítio www.misrar.eu. Deste modo, outros governos dentro da UE podem encontrar inspiração e contactos práticos nas políticas implementadas existentes que podem melhorar a gestão sistemática de riscos. 1.3 Guia para este manual urante os seminários do MiSRaR os participantes identificaram várias lições gerais que devem ser consideradas na elaboração de uma estratégia de mitigação. No capítulo 2 é apresentada uma visão geral destes princípios básicos do planeamento da mitigação. O capítulo 3 apresenta uma panorâmica dos diferentes tipos de processos de mitigação e de como são iniciados. O capítulo 4 trata da primeira fase do próprio processo: a avaliação de riscos. No capítulo que se segue (5) é descrita a abordagem geral para encontrar instrumentos de mitigação: a avaliação das capacidades. Juntos, os capítulos 4 e 5 constituem a parte de “avaliação” do processo. A parte do “planeamento” consiste no próprio plano de mitigação e no seu financiamento, discutidos nos capítulos 6 e 7. A seguir são discutidos nos capítulos 8 e 9 o lóbi e advocacia e a monitorização e execução como parte da fase de “implementação”. Em conclusão, o círculo completa-se com a avaliação e feedback no capítulo 10 e com as recomendações aos governos locais e nacionais dentro da UE no capítulo 11. O manual é concluído com um epílogo e vários anexos. D ImplementarPlanearAvaliar 2.Iniciar os processos de mitigação 3.Avaliação de riscos 5.Elaboração de um plano de mitigação 7.Lóbi e advocacia 4.Avaliação das capacidades 6.Financiamento de mitigação 8.Monitorização e execução 9.Avaliação e feedback loop 1.Princípios de mitigação 9 Este manual tem visa a partilha de experiências práticas dos governos locais e regionais europeus, em vez de comparar literatura (científica) internacional. São, portanto, apresentados no texto muitos truques e dicas e as observações teóricas são reduzidas ao mínimo. Além disso, é dada uma breve explicação de algumas das boas práticas dos parceiros MiSRaR. Pode encontrar uma descrição mais detalhada destas práticas em www.misrar.eu. 1.4 Nota sobre as línguas língua comum do projeto MiSRaR tem sido o inglês. Este manual foi escrito em inglês e posteriormente traduzido para as línguas dos parceiros participantes: búlgaro, holandês, estónio, grego, italiano e português. Os conceitos mais importantes são sempre indicados em inglês, assim como na língua do parceiro. Devido às diferenças entre as línguas, é possível que certas palavras nas traduções possam ser interpretadas (parcialmente) de uma forma diferente do inglês. Para evitar isso, tanto quanto possível são fornecidas definições para vários conceitos. A 10 2Princípios de mitigação “ A troca de conhecimentos começa com a compreensão comum dos princípios básicos. A cooperação europeia sobre a mitigação irá beneficiar grandemente se forem estabelecidas definições partilhadas.” Nikos Batzias, engenheiro informático // Epirus, Grécia 2.1 O conceito de ‘risco’ compreensão da mitigação começa com a compreensão de risco. Na prática, os parceiros MiSRaR participantes utilizam definições diferentes de risco, resultante da literatura internacional. Uma comparação mostrou que, em última análise, as várias definições convergem no mesmo. As definições somente colocam diferentes elementos do conceito de risco em primeiro plano. As duas definições principais são: Risco = probabilidade x impacte Risco (risk) = perigo (hazard) x vulnerabilidade É feita uma distinção importante entre os termos ingleses risk e hazard, o que em várias línguas se traduz na mesma palavra. Na segunda definição, a diferença entre risco e perigo reside na vulnerabilidade dos recetores do risco: um perigo potencial envolve somente os (prováveis) efeitos negativos de um incidente (desastre ou crise). O grau de vulnerabilidade das pessoas e do meio ambiente para tal efeito, determina também se equivale a um risco significativo. Vejamos: uma inundação pode ser por si só vista como um perigo (hazard). Contudo, se esta ocorrer numa área desabitada, sem valor económico ou ecológico, o risco (risk) é baixo ou inexistente. A vulnerabilidade é um conceito composto que consiste na exposição e na suscetibilidade. Vejamos: em que medida os edifícios são vulneráveis a uma inundação, depende tanto da dimensão da exposição (qual é a altura da água?) como do grau em que é realmente afetado pela água (de que material e quão sólida é a sua construção?). A diferença entre as duas definições reside no agrupamento de conceitos. A combinação destes conceitos cria a seguinte definição agregada: A 11 Dicas e truques Lições aprendidas sobre a definição de riscos A importância relativa dos componentes de risco pode ser diferente para os decisores. A lição prática importante dos parceiros MiSRaR é que a(s) definição(ões) de risco não deve ser interpretada como uma fórmula quantitativa, matemática que leva a um resultado de risco agregado (um único número) no qual pode ser baseada uma classificação de riscos. As fórmulas pretendem indicar que o risco é um conceito que consiste em componentes diferentes, mas os resultados não devem simplesmente ser multiplicados. Isto pode levar os decisores políticos e administrativos à conclusão injustificada que probabilidade e impacte, por definição, devem ser igualmente levados em conta. É importante que na avaliação de riscos tanto a probabilidade como o impacte sejam analisados e ponderados separadamente. Cada parte do conceito de risco é relevante para identificar as medidas de redução de risco. Um motivo adicional para analisar separadamente os diferentes componentes do conceito de risco é que cada um deles pode conduzir a diferentes tipos de medidas de proteção. Um risco pode ser reduzido abordando os elementos da ocorrência, o efeito principal, a exposição e a suscetibilidade. Para cada tipo de catástrofe ou crise, é relevante considerar quais são os elementos mais determinantes do risco e portanto, onde residem as maiores oportunidades de redução. 2.2 O conceito de ‘mitigação’ itigation (mitigação) é uma palavra inglesa que não é facilmente traduzível para cada língua e não é usada de uma maneira uniforme (ver nota do autor). Dentro do projeto MiSRaR, mitigação é definida como “redução de risco através da redução da probabilidade e/ou impacte de um perigo e/ou vulnerabilidade da sociedade.” Por outras palavras, a mitigação inclui todas as formas de redução de risco para os vários elementos do conceito de risco. Na experiência dos parceiros, a distinção entre gestão de riscos e de crises não é absoluta. Medidas de preparação para riscos específicos (antecipação), tais como o ordenamento do território para assegurar o acesso aos serviços de emergência ou possibilidades de evacuação, podem também ser interpretadas como redução preventiva do efeito ou redução da vulnerabilidade. O enfoque do projeto MiSRaR reside principalmente nas medidas de ordenamento e desenvolvimento do território, mas das experiências práticas resulta a identificação de muitas outras oportunidades de redução dos riscos. M impacto Risco = probabilidade x efeitos x exposição x suscetibilidade perigo vulnerabilidade
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